Patrocinio a spese dello Stato un presidio di civiltà giuridica

Introduzione
Nel dibattito sulla giustizia vi sono temi che, per la loro drammatica attualità, occupano legittimamente il centro dell'attenzione pubblica: il sovraffollamento carcerario, l'inaccettabile numero dei suicidi negli istituti di pena, le condizioni di detenzione, la salvaguardia della segretezza delle comunicazioni tra difensore e assistito, la tutela delle prerogative dell'Avvocatura e del giusto processo.
Sono questioni che investono direttamente la qualità democratica del nostro ordinamento e che impongono una costante assunzione di responsabilità da parte dell'Avvocatura.
Sarebbe tuttavia un errore ritenere che il patrocinio a spese dello Stato appartenga a una dimensione diversa o meno rilevante.
La tutela della dignità della persona detenuta, la protezione della riservatezza del rapporto fiduciario tra difensore e assistito e la concreta possibilità per il cittadino non abbiente di avvalersi di un difensore di fiducia costituiscono manifestazioni diverse di un medesimo principio: l'effettività del diritto di difesa.
Un detenuto privato della propria dignità, un colloquio difensivo indebitamente captato e un cittadino impossibilitato ad accedere alla giustizia per ragioni economiche rappresentano infatti differenti espressioni della stessa lesione dei diritti fondamentali.
Per questa ragione il patrocinio a spese dello Stato non è una questione tecnica, né una materia di interesse esclusivo dell'Avvocatura. Esso è uno dei più significativi indicatori del grado di civiltà giuridica di un ordinamento democratico.
Il fondamento costituzionale dell'istituto
L'articolo 24 della Costituzione stabilisce che:
«Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi» e che «sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione».
La disposizione non si limita a riconoscere il diritto di difesa come principio astratto, ma impone alla Repubblica di predisporre strumenti idonei a renderne possibile l'effettivo esercizio anche a coloro che versano in condizioni economiche disagiate.
Tale precetto si collega strettamente agli articoli 2 e 3 della Costituzione.
Non vi può essere autentica uguaglianza davanti alla legge se l'accesso alla giurisdizione rimane condizionato dalle disponibilità economiche del singolo. Né può dirsi pienamente realizzato il principio personalista della Costituzione se la tutela dei diritti fondamentali resta, nei fatti, accessibile soltanto a chi è in grado di sostenere i costi della difesa.
Il patrocinio a spese dello Stato costituisce dunque uno strumento di attuazione dell'eguaglianza sostanziale e una garanzia essenziale della funzione giurisdizionale.
Il riconoscimento della giurisprudenza costituzionale ed europea
La Corte costituzionale ha costantemente affermato che la previsione dell'articolo 24 della Costituzione impone di rendere effettivo l'accesso alla tutela giurisdizionale anche per i soggetti privi di adeguate risorse economiche.
Particolarmente significativa è la sentenza n. 217 del 2019, con la quale la Consulta ha ribadito che il sistema delineato dal Testo Unico sulle spese di giustizia è fondato sull'assunzione da parte dello Stato degli oneri necessari a garantire l'assistenza al non abbiente e non può essere ricondotto alla superata logica del gratuito patrocinio inteso come prestazione professionale sostanzialmente gratuita.
Anche la giurisprudenza europea ha affermato con chiarezza la centralità dell'accesso effettivo alla giustizia.
Nella celebre sentenza Airey c. Irlanda del 9 ottobre 1979, la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha riconosciuto che il diritto di accesso a un tribunale deve essere concreto ed effettivo e non soltanto teorico o illusorio, evidenziando come in talune circostanze l'assistenza legale costituisca una condizione indispensabile per l'esercizio effettivo dei diritti riconosciuti dalla Convenzione.
Lo stesso principio trova espressa consacrazione nell'articolo 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, che dispone la concessione del patrocinio a spese dello Stato a coloro che non dispongano di mezzi sufficienti quando ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia.
Perché la tutela del patrocinio non è una battaglia sindacale
Alla luce di tali premesse, appare evidente come la difesa dell'istituto non possa essere ridotta a una rivendicazione corporativa.
Quando l'Avvocatura denuncia ritardi nei pagamenti, eccessivi adempimenti burocratici, incertezze interpretative o compensi non adeguati alla complessità delle attività richieste, non sta perseguendo interessi di categoria.
Sta segnalando criticità che incidono direttamente sulla concreta possibilità per il cittadino non abbiente di ottenere una difesa effettiva e qualificata.
Il tema non riguarda il reddito dell'avvocato, ma la tenuta di un sistema che consente allo Stato di adempiere agli obblighi impostigli dalla Costituzione.
Ogni disfunzione dell'istituto si traduce inevitabilmente in una limitazione del diritto del cittadino più fragile ad essere assistito da un professionista preparato, indipendente e libero.
Le criticità applicative del sistema
Accanto al riconoscimento normativo e costituzionale dell'istituto, occorre confrontarsi con i problemi che quotidianamente ne ostacolano il corretto funzionamento.
Permangono innanzitutto rilevanti ritardi nelle liquidazioni dei compensi, con conseguente trasferimento sugli avvocati dell'onere finanziario di sostenere per periodi spesso molto lunghi attività professionali svolte nell'interesse dello Stato e della collettività.
A ciò si aggiungono procedure amministrative frequentemente complesse, prassi disomogenee tra i diversi uffici giudiziari e interpretazioni non uniformi della disciplina concernente l'ammissione e la liquidazione dei compensi.
Ulteriore criticità è rappresentata dalla progressiva compressione dei compensi, spesso non proporzionati alla complessità degli incarichi svolti e alle responsabilità professionali assunte.
Permangono inoltre difficoltà applicative nelle procedure di verifica reddituale, soprattutto nei confronti degli stranieri, dei soggetti vulnerabili e delle persone che vivono in condizioni di marginalità sociale.
Non può poi essere sottovalutato il progressivo ampliamento degli adempimenti formali richiesti ai difensori, spesso accompagnato da conseguenze particolarmente gravose in caso di errori meramente documentali o di natura burocratica.
Tali problematiche non incidono esclusivamente sull'organizzazione della professione forense.
Esse finiscono per riflettersi direttamente sui cittadini e sulla concreta possibilità di individuare professionisti disponibili a prestare assistenza nell'ambito del patrocinio a spese dello Stato, riducendo progressivamente la libertà di scelta del difensore e, conseguentemente, l'effettività della tutela garantita dall'articolo 24 della Costituzione.
Le riforme necessarie
Se si riconosce che il patrocinio a spese dello Stato rappresenta uno strumento essenziale di democrazia costituzionale, diviene necessario individuare interventi capaci di rafforzarne il funzionamento.
Una prima riforma dovrebbe riguardare la previsione di termini certi e perentori per la liquidazione e il pagamento dei compensi, accompagnati da meccanismi automatici di rivalutazione e corresponsione degli interessi in caso di ritardo.
Occorre inoltre perseguire una reale uniformità applicativa sul territorio nazionale, attraverso protocolli condivisi, linee guida ministeriali vincolanti e una completa digitalizzazione delle procedure.
Particolare attenzione merita la revisione dei criteri di liquidazione dei compensi, che dovrebbero garantire una remunerazione adeguata alla complessità dell'attività svolta e alle responsabilità professionali assunte, evitando che il patrocinio venga percepito come una forma di prestazione professionale dequalificata.
Andrebbe favorita l'istituzione di una piattaforma telematica nazionale unica che consenta la gestione integrale delle domande di ammissione, delle verifiche reddituali e delle procedure di liquidazione, assicurando uniformità, trasparenza e tracciabilità.
Occorrerebbe inoltre prevedere l'aggiornamento periodico automatico delle soglie reddituali di accesso al beneficio, adeguandole all'andamento dell'inflazione e alle mutate condizioni economiche delle famiglie.
Sarebbe altresì opportuno introdurre meccanismi di semplificazione probatoria per le fasce maggiormente vulnerabili della popolazione, evitando che difficoltà documentali si traducano in ostacoli all'esercizio del diritto di difesa.
Infine, appare indispensabile ribadire e rafforzare il principio della difesa fiduciaria, garantendo che il cittadino ammesso al patrocinio possa continuare a scegliere liberamente il proprio difensore senza limitazioni derivanti da ragioni finanziarie od organizzative.
Il valore della difesa di fiducia
Uno degli aspetti più importanti e meno valorizzati dell'istituto consiste nel fatto che esso non garantisce soltanto la presenza di un difensore.
Garantisce la possibilità di avere il proprio difensore.
La fiducia tra assistito e avvocato rappresenta infatti una componente essenziale del diritto di difesa.
Ogni intervento che renda meno accessibile o meno sostenibile il patrocinio a spese dello Stato rischia di incidere proprio su questo aspetto, limitando per i soggetti economicamente più deboli la libertà di scegliere il professionista al quale affidare la tutela dei propri diritti.
La difesa non è una prestazione standardizzata. È una relazione professionale fondata sulla fiducia, sull'indipendenza e sulla piena condivisione della strategia difensiva.
Conclusioni
Il patrocinio a spese dello Stato non costituisce una voce di spesa da comprimere né un privilegio da difendere.
Esso rappresenta uno degli strumenti attraverso i quali la Repubblica realizza il principio di eguaglianza sostanziale e rende effettivo il diritto di difesa sancito dall'articolo 24 della Costituzione.
Per questa ragione la sua tutela deve essere considerata parte integrante delle grandi battaglie di civiltà giuridica che impegnano quotidianamente l'Avvocatura.
Così come un sistema carcerario incompatibile con la dignità della persona tradisce il dettato costituzionale, e così come la compromissione della segretezza del rapporto tra difensore e assistito mina le fondamenta del giusto processo, allo stesso modo un patrocinio a spese dello Stato inefficiente, depotenziato o progressivamente scoraggiato rischia di trasformare il diritto di difesa da garanzia effettiva a mera affermazione di principio.
La questione, dunque, non riguarda gli avvocati.
Riguarda il modello di giustizia che intendiamo garantire ai cittadini.
Perché una democrazia matura non si misura dalla solenne proclamazione dei diritti, ma dalla capacità di renderli concretamente esercitabili da tutti, soprattutto da coloro che hanno meno mezzi per difenderli.
Come è stato efficacemente osservato, il patrocinio a spese dello Stato non è il costo della difesa dei poveri. È il costo che una democrazia sostiene per rimanere fedele all'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Quando l'accesso alla giustizia dipende dalle condizioni economiche della persona, non si indebolisce soltanto un istituto processuale: si incrina il patto costituzionale sul quale si fonda la Repubblica.
Note
1. Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 2, 3 e 24.
2. D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia.
3. Corte costituzionale, sentenza 1° ottobre 2019, n. 217.
4. Corte EDU, Airey c. Irlanda, ric. n. 6289/73, sentenza 9 ottobre 1979.
5. Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, art. 47.
Bibliografia
Fonti normative
Costituzione della Repubblica Italiana.
D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia.
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, art. 6.
Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, art. 47.
Direttiva (UE) 2016/1919 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 ottobre 2016 sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nei procedimenti penali.
Giurisprudenza
Corte costituzionale, sent. n. 18/1982.
Corte costituzionale, sent. n. 212/1986.
Corte costituzionale, sent. n. 287/2008.
Corte costituzionale, sent. n. 217/2019.
Corte costituzionale, sent. n. 80/2020.
Corte EDU, Airey c. Irlanda, 9 ottobre 1979.
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Dottrina
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Documentazione istituzionale
Ministero della Giustizia, Relazioni annuali sull'amministrazione della giustizia.
Consiglio Nazionale Forense, documenti e osservazioni in materia di patrocinio a spese dello Stato.
Unione delle Camere Penali Italiane, deliberazioni e contributi sul diritto di difesa e sull'effettività dell'accesso alla giustizia.